Программа «Электронная Россия» может стать плацдармом для повышения эффективности госаппарата, но для этого ее надо немного доработать. В этом можно убедиться, обратившись к опыту Англии. Пройдя период автоматизации своей работы, британские чиновники всерьез занялись повышением эффективности госуправления. И получилось у них это весьма неплохо.

История вопроса

В 1998 году правительство Великобритании разработало Соглашения в сфере социальных услуг (Public Service Agreement – PSA), согласно которым все министерства Соединенного Королевства должны были руководствоваться в своей деятельности обязательными целевыми показателями. В 1998 году таких показателей было выработано 600, в 2004 году их количество было сокращено до 126. В дополнение к обязательным для министерств Соглашениям были разработаны Соглашения между Правительством Великобритании и органами местного самоуправления в сфере социальных услуг (Local Public Services Agreement – LPSA), которые носили добровольный характер. Согласно LPSA, каждый из 39 Советов графств Англии и любой из 36 муниципалитетов графств-«метрополий» может заключить с Правительством Соглашения, в которых укажет 11 и более целевых показателей своей деятельности. Иными словами, муниципалитеты пишут бизнес-планы на 3 года и указывают в них выраженные количественно показатели – чего они, собственно, хотят достичь. Правительство, со своей стороны, обязуется финансировать и всячески поддерживать инициативу МО (за счет социальных грантов и предоставления МО расширенных или специальных полномочий). За невыполнение заявленных обязательств МО – в лице советов графств и графств-метрополий – грозит сокращение дополнительных выплат и лишение специальных полномочий. И в следующий раз Правительство трижды подумает, прежде чем подписать с «несправившимся» МО Соглашения на следующие 3 года.

Обязательства Чеширского кота

LPSA, подписанное между МО графства Чешир и Правительством Великобритании в июле 2004 года, включало в себя 13 целей, которые Совет графства обязывался достичь. Чеширский МО «подписался» под 7 общенациональными и 5 региональными целями, в числе которых – повышение уровня грамотности детей до 14 лет, улучшение состояния дорог, снижение уровня бытовых отходов, повышение уровня усыновления приютских детей, снижение уровня преступности и др. Взамен МО графства Чешир получало дополнительное финансирование (грант на проекты – Ј1,5 млн), поддержку Правительства при получении кредитов на сумму до Ј3 млн, широкие полномочия в социальной сфере и – при достижении всех целевых показателей в течение 3-х лет – поощрительную премию в Ј15 млн. Неплохо, правда? Для каждой цели представителями МО были прописаны ключевые показатели эффективности и предполагаемые меры по ее достижению. Например, предполагалось снизить уровень бытовых отходов, собираемых с одного домохозяйства, на 13 кг. Для этого МО графства обязалось провести ряд мероприятий, направленных на повышение информированности местного сообщества о вреде бытовых отходов для окружающей среды. Только в один этот проект Правительство согласилось инвестировать Ј120 тыс. и освободить Совет графства от обязанности утилизировать отходы от лесопереработки.

Оценка эффективности чиновников

Важный вопрос – как и кто проверяет достижение ключевых показателей? К примеру, с повышением уровня образования среди детей моложе 14 лет все просто – существует Национальный Комитет по статистике, в обязанности которого входит проведение такого рода исследований ежегодно. Подсчитали – обнаружили, что в таком-то графстве уровень повысился на обещанную величину – пожалуйста, получайте свои поощрительные премии и гранты на следующие 3 года. А что делать, например, с таким показателем, как снижение уровня бытовых отходов? Их-то никто не учитывает! Именно поэтому в LPSA обычно указывается, что организация отчетности входит в обязанности местных органов власти. А как же иначе? Не инвестору же в лице государства брать на себя эти функции?! Все должно быть, как в «настоящем» бизнесе: правительство дает инвестиции под бизнесплан, МО ими распоряжаются и каждый год должны отчитываться о том, как они окупаются. Но учесть изменение статистики – еще полдела. Нужно ведь показать, куда и на что пошли инвестиции, насколько они были оправданно. Вот тут-то и начинаются проблемы. Совместное исследование, проведенное в начале 2005 года Geac, Capgemini и Microsoft, показало, что 12,5% МО Англии не могут подсчитать, насколько их деятельность соответствует ключевым показателям эффективности. Практически все представители МО заявили, что руководствуются в своей деятельности KPI, однако только 6% смогли ответить, что проводят KPI-анализ регулярно (не реже 1 раза в месяц). И почти 100% респондентов согласились с тем, что не обладают необходимым инструментарием для оценки эффективности: все «замеры» проводятся на глазок или с помощью примитивных учетных систем.

Итог – опять как в «настоящем» бизнесе: инвесторы (правительство и налогоплательщики) разочарованы, поток дополнительного финансирования быстро иссякает, а население графства высказывает свое негодование путем миграции в более привлекательные районы. Осознав это и стараясь не наступить на те же грабли во второй раз, МО практически всех графств, занявшись разработкой LPSA-соглашений на следующие 3 года (2006–2008), в срочном порядке начали внедрять IT-системы для управления эффективностью. Ведь управлять эффективностью, по сути, означает проводить постоянный KPI-анализ и контроль издержек, который тоже, между прочим, может быть разным. Затраты можно делить по элементам (например: за апрель на бензин потрачено 100 фунтов), а можно вести по рабочей силе, как это сделали в Англии. В этом случае те же затраты на бензин в отчете будут выглядеть так: организация, занятая вывозом мусора, потратила в апреле на бензин 70 фунтов, автомобиль председателя совета графства потратил за апрель на бензин 30 фунтов. Чувствуете разницу? Очевидно одно: «на глаз» такие вещи не делаются, да и учетные системы тут не помощники. Вот и обратились к системам предназначенным для управления эффективностью.

А что в России?

Теперь посмотрим на программу «Электронная Россия» (ЭР). «Либерализация экономики, ускорение экономического роста, устранение бюрократических барьеров – красивые и правильные слова. Но одних слов недостаточно. Если их не подкрепить действиями, изменений в устройстве российской экономики не произойдет. Федеральная целевая программа «Электронная Россия на 2002-2010 гг.« – это тот самый путь, пройдя который, можно ожидать, что работа госучреждений и предприятий станет быстрее и эффективней», – гласит информационный портал«Федеральная целевая программа Электронная Россия» www.e-rus.ru. То есть, через информатизацию к эффективности.

Британское госуправление в свое время тоже прошло период информатизации. Но когда они добились желаемого уровня «автоматизированности» и прозрачности, обнаружили, что прямого влияния на эффективность работы чиновников это не оказывает. Это и понятно: пустую информатизацию можно сравнить с переходом продавца в магазине с деревянных счет на калькулятор. Эффект здесь незначительный. Если хорошо умеете пользоваться счетами, можете сами проверить – времени на сложение и вычитание тратится почти столько же, как и на калькуляторе. Поэтому с точки зрения британского правительства Electronic Government иEfficient Government – суть две совершенно разные целевые программы. Не хотелось бы, чтобы программу «Электронная Россия» постигло разочарование, когда станет ясно, что потраченные миллиарды не привели к заметному повышению эффективности госаппарата. Избежать разочарования можно двумя путями:

• Либо надо признать, что ЭР не преследует никаких высоких целей, кроме информатизации, т.е. замены ручных счет на калькуляторы
• Либо надо сказать, что нынешний этап является лишь первым шагом, а вторым будет программа «Эффективная Россия». И уже сейчас заняться разработкой программы внедрения ключевых показателей (думаем, что при желании найдется регион, руководство которого согласится стать тестовой площадкой).